【中国劳动保障报】林燕玲：奖励产假工资由谁支付？
实践情况——探索多渠道解决问题
众所周知，根据2012年《女职工劳动保护特别规定》，女职工的产假为98天，对已参加生育保险的女职工，产假期间的生育津贴由生育保险基金支付。奖励产假则是指国家在2015年实施全面两孩政策后，授权地方就生育进行奖励，在98天产假以外增加的奖励假期。
“目前，我国各地的奖励产假长度从30天到267天不等。奖励产假工资的支付主体也不尽相同，或由生育保险基金支付，或由用人单位支付，或没有规定。”中国劳动关系学院林燕玲教授表示。
根据地方《人口与计划生育条例》及其它地方性规章，我国有15个省份的奖励产假工资来源于生育保险基金，14个省份没有对此进行规定，仅有湖南、广东两个省规定奖励产假工资由用人单位支付。
“不同性质用人单位的奖励产假工资支付情况不尽相同。支付情况最好的是国家机关和事业单位，其次是国有大中型企业。非公企业的情况比较复杂。外商投资企业对奖励产假导致企业用工成本增加表达了强烈的意见，一些民营企业则似乎在找各种办法去消化奖励产假带来的成本。”林燕玲表示。
“在法律依据上，奖励产假是由《人口与计划生育法》授权各省份根据当地情况确定的一种社会福利待遇，是为了鼓励符合条件的夫妻生育而实施的政府激励措施。”中迈律师事务所赵绘律师表示。这意味着，若用人单位拒绝支付奖励产假工资，其违反的不是我国的劳动法律，当事人的权利通常无法通过劳动保障监察方式获得有效救济。
“在政策依据上，2018年3月发布的《人力资源和社会保障部财政部国家卫生计生委关于做好当前生育保险工作的意见》提出，‘探索多渠道解决生育奖励假待遇问题’，明确了奖励假期工资可以多渠道解决的政策方向。”中国劳动和社会保障科学研究院医疗和护理保险研究室副主任王艳艳表示。
现实困境——生育保险基金和企业压力较大
据了解，多渠道解决奖励产假工资的支付似乎面临着一定的现实困境，比如，生育保险基金压力增大、企业用工成本上升等。
“目前，全面两孩政策带来二孩出生人口增加，且费率调整空间有限。在这种情况下，奖励产假工资由生育保险基金支付，会使生育保险基金支出压力过大。”王艳艳表示。
王艳艳就奖励产假工资对生育保险基金的影响进行了匡算。根据各统筹地区生育保险基金实际运行情况，假设在98天生育津贴支付期限下，生育保险基金支出结构中生育津贴支出占三分之二，生育医疗支出占三分之一，如果增加奖励产假60天，即增加生育津贴期限至158天，那么生育保险基金支出总额会增加40%左右。在不对生育保险基金的筹资和待遇做较大调整的情况下，奖励产假工资的支付势必会影响生育保险基金的可持续发展。
“奖励产假时间太长了，企业很难负担这么大的成本，奖励产假其实无法执行。”在采访中，一位非公企业主管表示，企业不仅需要支付奖励产假期间的工资费用，还要承担奖励产假期间的替代人员成本和替代人员熟悉岗位所产生的工作效率损耗。
“奖励产假增加了企业的用工成本，从实践情况来看，不能达成劳资政三赢。”林燕玲表示。
王艳艳也认为，在企业生存压力较大的情况下，如果规定奖励产假工资由企业支付，显然与当前为企业减负的改革方向不符。
除了上述两种现实困境外，女职工就业也会受到一定影响。
“奖励产假更适合机关和事业单位职工，我们休不起。”北京市某非公企业女职工告诉记者，她们的底薪很低，如果选择休奖励产假，会拿不到提成。这样的工资无法负担在北京的生活开支。
在采访中，非公企业女职工提到最多的是“生活成本高，即便有奖励产假，也不会去休”。法律虽然试图保护女职工，但是由于没有保护到企业，很多企业不愿意再招聘女职工。”一位地方女工部长坦言。
“如果鼓励生育的政策调整明显增加了企业成本，企业会把这些成本转嫁到女职工身上，从而对女职工就业造成不利的影响。”林燕玲表示，对此，部分企业采取了各种管理策略应对用工成本的上升。比如，在招聘时减少育龄女性，用实习生作为替代；不向员工宣传和告知奖励产假政策；奖励产假期间只提供当地最低工资标准的奖励产假工资，让员工迫于经济压力放弃休假；不参加生育保险，让员工参加新型农村合作医疗等。这些做法似乎在企业和员工之间形成了一种默契。管理层在这一方面，应该多出台一些政策，在不大幅增加企业压力的同时，保护女性职工的“合法权益。
理论探讨——鼓励生育政府应牵头解决谁“埋单”
面对这些现实中存在的问题，在理论层面上，奖励产假工资的支付主体到底应该是谁？
“从理论上讲，奖励产假工资既不应由现有的生育保险基金支付，也不应由用人单位支付。应该是谁奖励，谁‘埋单’。”林燕玲表示，在奖励产假制度设计时，就应该明确规定奖励产假工资成本，最好由政府牵头筹集资金，通过生育保险基金补贴给企业。
“以政府鼓励生育为目的的奖励产假工资属于政策变动产生的开支，应由政府牵头设法解决，不应该把支付责任全部推给生育保险基金和参保企业。”一位医保专家指出，如果生育保险基金集约化一体经办并垫付了奖励产假工资，应当由政府想办法对其及时补偿。
“如果奖励产假能在全国进行统一规定当然是最好的。但是，我国幅员辽阔，各地情况不同，西藏267天的奖励产假很难在北京实行。立法取决于各地的文化，是复杂的博弈过程。”一位法学专家表示。
“目前，生育保险各统筹地区具体情况不一，奖励产假工资支付应当执行参保地政策。”王艳艳表示，当前，我们应当在立足多渠道支付奖励产假工资的同时，理性思考和探讨未来由政府财政提供保障的可能性。