摘要
经过100多年的发展,德国建立了极具特色而又行之有效的二元制劳动者参与管理制度。该制度具体体现为劳动者参与管理的两个制度层面：企业层面与工厂层面；三个领域：社会事务、人事事务、经济事务；两种权限：参与决定与参与作用；三种功能：保护功能、社会福利功能与均衡功能。德国学者从人的尊严保护、资本和劳动力的关系、民主理论、制约权力对这种参与管理的正当性进行了论证；但也有论者从侵害所有权、妨害结社自由、累加性的参与管理导致劳动者一方处于优势地位等方面对其提出批评。目前德国司法机关多在所有权负有社会义务的基础上，进一步结合《基本法》规定的社会国家原则论证劳动者参与管理的正当性。20世纪90年代以来，劳资协议中的开放条款、企业结构变迁以及全球化和欧洲一体化都在影响德国劳动者参与管理制度的发展。德国劳动者参与管理制度，对中国制度完善具有积极参考意义。
劳动者参与管理是我国劳动法上由来已久的制度设计。早在1922年8月，中国劳动组合书记部拟定的《劳动立法原则》第3条即为“参加劳动管理”。提出“为解放劳动者并与以管理之经验计，应使其有参加经济机关、企业机关及国家劳动检查局之权利。设吾等能有参加管理之权，则必能明了生产与经济之情况，改良工厂管理制度，并匡正雇主之错误。”同时期所拟定的《劳动立法大纲》第14条也明确指出：“各种劳动者，有由产业工会或职业工会选举代表，参加政府之经济机关、企业机关及政府管理之私人企业或机关之权。”但时至今日，一方面我们看到党和国家的文件一再强调民主管理的重要意义，并极力推动它的落实；但另一方面不仅在非公企业，甚至在公有制企业中推行民主管理也是流于形式。而理论上对民主管理的制度基础、制度功能和制度内涵也是众说纷纭。例如，在探讨民主管理的正当性基础时，传统中人们更多是从所有制出发论证参与管理，21世纪以来学者多从民主理论出发展开讨论。从所有制出发讨论民主管理的正当性本身就是在否定非公企业中的民主管理制度；而从民主理论角度展开的讨论本身却没有回答民主和所有权保护的关系问题等，很难解释多种所有制背景下的参与管理制度。与我国这种状况不同的是，以非公有制为基本经济制度的德国却“是最早就职工参与进行立法的国家”，迄今为止，也是劳动者参与管理制度最成熟，劳动者参与管理最深入的国家之一，有学者认为其“已成为产业民主制度之代表”。为此，国内也有学者积极介绍和分析德国劳动者参与管理制度。但总体上来说，已有研究多侧重于公司法的视角，也即企业（Unternehmen）层面参与决定制度，而劳动法的视角，尤其是工厂（Betrieb）层面劳动者参与管理问题并没有系统介绍和研究，更没有将两种参与决定制度放在一个大的思想体系和制度体系下进行比较梳理。另外，现有研究对制度生成史的探究也比较欠缺。在此背景之下，从德国劳动者参与管理的二元体制出发，分析德国劳动者参与管理的基本制度，探讨其发展规律以及如何在生产资料私有制的基础上实现劳动者参与管理，对完善中国的劳动者参与管理制度，特别是非公企业的民主管理制度就具有非常启发意义了。
一、
德国二元制劳动者参与管理制度的形成过程
德国独具特色的劳动者参与管理制度形成于一个漫长的历史发展过程中。理解该过程，理解参与管理制度在德国发生的必然性和偶然性，是理解该制度的前提。
德国二元制劳动者参与管理制度的萌芽
德国劳动者参与管理思想发端于1848/49年的法兰克福国民会议。由社会改革家威廉·莱特尔（WilhelmLette）和萨克森的实业家卡尔·德根科贝（KarlDegenkolb）起草的少数草案规定，建立由雇主代表和劳动者代表共同组成的工厂委员会（Fabrikausschüsse），负责调解争议、建立工厂规章、管理医疗保险、对工资的确定和规章遵守进行听证等但该草案最终并未能变成法律。此后，德国大工业和组织起来的资本主义（organisiertekapitallismus）的发展，为劳动者参与管理制度的发展提供了内外动因1889年的矿山工人大罢工进一步推动了劳动者委员会思想落实在此背景下，尤其对国家来说，希望引入一种一定程度上能实现劳动者利益，消解社会对抗，又能弱化劳动者结社冲动的机制。1891年的《工商条例》首次规定可以在工厂中设立由劳动者组建的工厂委员会，该委员会对工厂规章的颁布享有听证权。但该制度在实践中却不仅遭到雇主的反对，而且遭到工会和劳动者的反对。工会担心因此会出现另外一个代表劳动者利益的组织，削弱工会的地位，而劳动者则不总愿意在其与雇主之间塞入一个中间人。所以，该委员会或者没有建立，或者即使建立了在实践中也并没有发挥应有的作用。此后，在矿山领域，由于劳动者的合作在安全问题上的特别意义，1909年在整个帝国范围，该委员会的设立被做了强制性规定，同时赋予了该委员会进一步的职权。
德国二元制劳动者参与管理制度的形成
参与管理制度的全面建立真正开始于魏玛共和国时期。1918年的《劳资协议、劳工与雇员委员会以及劳动争议仲裁法》在继承此前相关法律内容的基础上进一步规定了劳动者委员会，其职权包括维护劳动者的经济利益，监督相关劳资协议的实施，在没有劳资协议时，对工资和其他劳动条件在工会同意后进行共决等。此后出现的重大插曲是1919年《魏玛宪法》中规定的委员会制度。该法第165条第2款规定了从整个国家到单个企业层级设立由雇主和劳动者共同组成的劳动者委员会和经济委员会。这种委员会制度很大程度上受到俄国十月革命“一切权利属于委员会思想”的影响；但同时也出于对劳工运动的恐慌。该条规范的立法理由提出，“劳动者直接深度主张其在工厂和公共领域的利益；超越劳动范围之外，他们还追求对生产过程本身的影响，迄今为止该生产过程完全由经营者领导。他们不再愿意仅仅作为劳动者，不顾整个经济状况为自己的劳动任务生和死。这促使他们超越工作岗位认识经济整体，并使其技能和经营为此而用，共同推动生产发展。旧的追求与新的生活欲望相交融，导致触动整个劳动者群体的精神运动，立法者必须承认其成果。如果立法者不承担其使命，可能该运动将超越各种形式踏上暴力和混乱之路。”根据《魏玛宪法》，该委员会属于公法上的机构，在国家层面矗立于议会之旁，可以对政府的社会经济政策立法做出鉴定，提出立法草案。这种强大的公法意义上以经济民主为基础的劳动者参与管理思路在实践中基本没有得到落实，“作为魏玛共和国第一个劳动法立法的1920年《工厂委员会法》就已经偏离了这一道路，工厂代表（Betriebsvertretung）被制度化为全体职工的代表。”由全体劳动者选举而出，对工厂的社会事务和人事事务享有参与决定权，而不是从国家经济民主的角度来进行制度设计。但受上述《魏玛宪法》第165条第2款劳动者和雇主共同决定经济和社会政策思想的影响，该法第70条规定，工厂委员会可以向企业监事会派出一至两名有投票权的代表。
这样一来，出现了两种形式的劳动者参与决定：劳动者通过工厂委员会进行的参与决定以及劳动者通过向传统的企业决策机构派出代表而进行的参与决定，双轨制的参与决定制度开始呈现。与此同时，工会对工厂委员会的态度也发生了改变：在工厂之外才可以建立的工会发现可以通过工厂委员会在工厂内部发挥作用，同时雇主也意识到了与工厂中劳动者利益代表合作的好处。工厂委员会模式因而成为国家、工会、雇主和劳动者普遍接受的模式。
德国二元制劳动者参与管理制度的复兴与制度落实
上述发展脉络在纳粹时期被中断，但二战后其发展又得已延续。“1946年管制委员会第22号法律再次创造了建立工厂委员会的可能。”但其只提供了一个框架，具体制度还是由德国立法者先是在各州，随后在全联邦德国层面进行。在此过程中，双轨制的参与决定制度开始全面建立，并且得益于一个偶然的契机，企业层面的参与决定首先得到了发展。战后，德国煤钢等关键行业的企业都被盟国所扣押，随后，占领当局、工会以及旧的所有人达成合意，由劳动者的代表和股份所有人的代表同等权利共同占有该企业，并可以根据劳动者的建议在董事会中安排一名劳动者董事。在1949年联邦成立后，工会以总罢工相威胁，捍卫了该既已形成的企业层面上的参与决定格局。1951年10月11日《五金矿业产业参与决定法》将上述煤钢产业中的平等权利参与决定予以法律化，并做了进一步扩张；此后1952年的《工厂组织法》又规定了大企业中的三分之一参与决定：企业监事会中应当包含有三分之一的劳动者代表；1976年的《参与决定法》规定了2000人以上的大企业中的劳动者同等权利参与决定；2004年的《三分之一参与决定法》替代了1952年《工厂组织法》中的规定，但未作实质性变动。企业层面参与决定的制度得以建立。与企业层面参与决定制度相伴得到发展的是工厂层面的参与决定，1952年联邦德国颁布了《工厂组织法》，该参与决定法主要规定工厂层面劳动者选出工厂委员会等的参与决定制度。该法律在1972年，2001年，2009年和2013年被进一步修改，但总体思想和结构保持稳定。
二、德国二元制劳动者参与制度的基本结构
劳动者参与管理的两个制度层面：企业层面与工厂层面
在上百年的历史发展中，德国逐渐形成了双轨制的参与决定制度——企业层面的参与决定（UnternehmensbezogeneMitbestimmung）与工厂层面的参与决定（BetrieblicheMitbestimmung），“一方面是通过工厂委员会（Betriebsrat）、欧洲工厂委员会和代言人委员会进行的参与决定，另一方面是通过劳动者在监事会和董事会或执行机构中的劳动者董事实现的参与决定。”
德国法中这两种参与决定的区分立足于工厂（Betrieb）和企业（Unternehmen）这一对概念的并存上。在内涵上，“Betrieb可理解为企业主（Unternehmer）通过它运用物质和非物质手段，投入人的劳动力直接追求生产技术目的推进的组织体。与此相反，Unternehmen则是企业主追求较远经济或非经济目的的组织体。Betrieb可服务于一个Unternehmen，这样Betrieb和Unternehmen所说明的就是同一经营组织体的不同侧面；但是一个Unternehmen也可以由多个在组织上互相紧密结合的Betrieb组成。”工厂（Betrieb）和企业（Unternehmen）在观念上根本的区别在于工厂是生产技术统一体，而企业是经济统一体。工厂和企业的区分在很大程度上服务于雇主经营自主权和劳动者保护两种不同取向的利益之间的协调。
上述两个层面参与决定在组织上的区分表现为，企业中的参与决定是发生在企业机构内部意思形成中的参与决定，与此相反，工厂组织在企业组织及其受托人之外发挥作用。具体而言，企业参与决定的基本内容是劳动者选出的利益代表参加到大企业、矿山及五金企业等特定企业的监事会中并享有同等经营决策权利，根据企业的性质和规模，这种劳动者代表可以在2000人以上的大企业和煤钢五金企业占监事会成员人数的一半；而在500人以上的企业则占三分之一。同时可以选出一名劳动者董事。而工厂层面的参与决定主要通过专门设立的工厂委员会及其他和工厂委员会相关的工厂层面劳动者利益代表来实现。根据《工厂组织法》的规定，通常情况下雇佣超过5名劳动者并且3人具有被选举权的工厂（Betrieb）都可以建立工厂委员会。两种参与决定在参与对象上的差异表现为在企业层面劳动者参与了企业的经营决策，而在工厂层面，劳动者参与“在社会和人事事务上的参与作用（Mitwirkung）和参与决定（Mitbestimmung）被置于显著地位。”总体上可以认为，企业层面的参与管理是直接分享投资者的管理权限，实现劳动者利益的维护；而工厂层面的参与管理，则通过参与劳动过程的组织实现劳动者利益的维护。
劳动者参与管理的三个领域：社会事务、人事事务、经济事务
在德国法中，劳动者的参与决定可以分为三个领域：社会事务（sozialeAngelegenheiten）、人事事务（personelleAngelegenheiten）以及经济事务（wirtschaftlicheAngelegenheiten）。在此三个领域中，社会事务和人事事务的参与决定发生在工厂层面，而经济事务的参与决定可以同时发生在企业层面和工厂层面。
在具体范畴上，尽管《工厂组织法》第4章第3节以“社会事务”为标题，但立法本身并没有对社会事务进行抽象界定，只是在《工厂组织法》第87条对强制参与决定的社会事务范围进行了列举。理论和实践则认为，“社会事务是指劳动条件，虽然主要是指形式性劳动条件，但部分也涉及实质性劳动条件。形式性劳动条件调整的是给付和对待给付的类型和方式，涉及如何给付问题（Wie，劳动时间的开始和结束、工资的形式、劳动者的行为）；实质性劳动条件涉及给付和对待给付本身，是否给付的问题（Ob，加班、缩短工时、计件工资以及津贴）。”
人事事务被区分为一般人事事务、职业教育和个别人事措施三个问题。一般人事事务是指“人事计划、招聘岗位公布、人事问卷、人事判断规则和人事选择准则”个别人事措施是指针对个别劳动者的入职（Einstellung）、分组（Eingruppierung）、调组（Umgruppierung）以及调岗（Versetzung）等。
如上所述，对经济事务的参与决定可以同时发生在工厂层面和企业层面，并且以企业层面为主，其主要表现为是劳动者的利益代表加入到企业监事会和董事会之中，参与企业经营决策，其法律依据根据企业规模和类型不同可以是1951年的《五金矿业产业参与决定法》、1976年的《参与决定法》或者2004年的《三分之一参与决定法》。“而劳动者在工厂层面上对经济事务的微薄参与主要适用两个规范组合：《工厂组织法》第106至110条规定了为工厂内部信息目的而设立的经济委员会；《工厂组织法》第111条至113条赋予了工厂委员会在工厂变更（Betriebsänderung）时的参与决定权。”
劳动者参与管理的两种权限：参与决定与参与作用
劳动者参与管理作为一个上位概念，在德国涵盖了不同强度的具体权限。劳动者利益代表在企业监事会和董事会中的参与决定完全按照公司法的多数决原则来实现，在此过程中，劳动者利益代表和投资人利益代表享有同样的权利，其权限属于参与决定权；而工厂层面通过工厂委员会进行的参与决定，“具有不同的强度，它们被整理为一个层级体系（Stufensystem）。在总体上人们区分参与协作权（Mitwirkungsrechte）和参与决定权（Mitbestimmungsrechte）。”参与协作权具体体现为知情权、听证和建议权、质询权等，但所有这些权利都对雇主做出决定不具有决定意义，尽管它可能会给雇主带来其他不利法律后果。参决决定权的特点则在于如果未经工厂委员会同意，则雇主不能做出有效决定，除非所谓的和解机构以其裁决替代了该工厂委员会的同意。特定情况下，工厂委员会甚至享有积极提出动议的权利，在此雇主必须根据工厂委员会的动议而行动。
至于工厂委员会在哪些事项上享有参与决定权，哪些事项享有参与作用权，其首先取决于法律的列举，其次，劳资协议等也可以对此做出约定。总体上来说，《工厂组织法》第87条规定的社会事务工厂委员会都具有参与决定权；在人事事务上，“就人事问卷调查的安排（《工厂组织法》第94条第1款）、一般评判原则的设立（《工厂组织法》第94条第2款）以及入职、调岗、分组和解雇时的人员挑选准则（《工厂组织法》第95条），工厂委员会享有具有约束力的真正参与决定权。”
劳动者参与管理的三种功能：保护功能、社会福利功能与均衡功能
我国学者多从保护劳动者利益的角度理解参与决定制度。但从德国法的制度设计来看，参与决定应包含如下三种功能：
保护功能
“参与决定不仅在工厂层面而且在企业层面都以劳动者的利益为导向。”参与管理制度在劳动法上产生的基本背景是在劳动生活领域劳动者加入到雇主的生产组织中，相对于雇主而言处于结构性的力量低下状态。其目的是为了防止雇主决策时的恣意，在雇主的决策过程中加入劳动者的意志和意见。这种保护劳动者利益的功能被德国学者称为工厂委员会和其他利益代表最重要的任务。在此需要注意的是，尽管在客观上参与决定限制了雇主的决策自由，但德国学者认为，“限制经营者的权利本身并不是参与决定的目的。”它仅仅是在实现保护功能等时的副产品。
均衡功能
劳动者参与管理的均衡功能主要表现在工厂层面的劳动者参与决定中。在工厂组织中，相对于雇主，劳动者的利益是一致的；但不同劳动者群体之间利益却并不总是相同。有的劳动者希望增加工资，有的劳动者希望更多的工作时间。在裁员的情况下，当需要裁掉的人数确定时，哪些劳动者应该留哪些应该去等这些问题不仅涉及雇主的决策自由问题，也涉及到不同劳动者之间的利益均衡。这种利益均衡主要通过劳动者参与管理机构的选举以及内部表决等程序实现。所以，德国学者认为，“对建立在多人合作基础上的劳动参与机构而言重要的是，既要实现劳动者之间分歧利益的互相均衡，又要相对雇主实现其共同的确定利益。”参与管理对劳动者内部的利益均衡功能，“不仅表现在通过一个工厂中的工厂委员会进行的参与决定中，而且表现在总工厂委员会和康采恩工厂委员会对不同工厂和企业的劳动者的利益协调中。”
公共福利功能
尽管理论界存在不同意见，但是联邦德国宪法法院认为，“参与决定不仅仅保护纯粹的群体利益，通过制度性参与决定所追求的合作和融合其也具有一般社会政策意义；参与决定在政策上确保着市场经济，其因此也是妥当的。在这一意义上，其也服务于公共福祉。”
三、二元制劳动者参与管理制度的合理性基础之争
在德国劳动者参与决定制度发展的上百年时间内，围绕参与决定正当性的论争始终不绝于耳，甚至可以说每一次涉及参与决定的法律修改都会引起轩然大波。这些论证有的涉及德国法的特殊结构，有的涉及已有的实践经验。根据有关立法材料和文献，特别是“参与决定委员会”1970年的报告，主要的论证意见包括如下方面：
支持劳动者参与管理的理由及其反驳
人的尊严保护
支持劳动者参与决定的意见认为，德国基本法将人的尊严作为了最基本的法律价值，但在没有参与决定的企业中，“劳动者仅仅是他人决定的客体。只有劳动者在其工作岗位上被承认为负责的，自我决定的人格者，其人的尊严才能得到确保。其客体地位必须转化为主体地位。”这种从客体向主体转化的重要制度设计就是劳动者的代表参与管理制度，让劳动者参与到企业和工厂的决策过程中。反对的意见则认为，德国劳动法的主要制度设计就以劳动者的人格尊严维护为出发点，劳动者的尊严已经得到了足够的保护。
资本和劳动力的关系
从资本和劳动的关系出发，持赞同意见的学者从三个方面论证了劳动者参与管理的必要性。其一，“尽管资本和劳动力原则上有不同功能并且不具有可比性。但二者的共同点在于，其均为生产过程的完成所不可或缺。两个要素相互依赖对经营在同等程度上必不可少。‘资本’和‘劳动’应在企业中同等对待。”其二，“不仅所有者而且劳动者也承担着经营者决策的风险”。其三，在企业中必然存在劳动者和资本之间的利益冲突，“因为当今企业的领导层由资本利益的代表者所选出，在该利益冲突中做出的总是有利于资本一方的决定。”从而损害了劳动者的利益。而反对者则提出了于此针锋相对的反驳意见：其一，“通过劳动保护法以及既存在强有力的工会，劳动者和资本的同等地位在当今已经得到了确保。”其二，“劳动者本身就是合同的当事人，劳动合同本身构成了经营者领导权到劳动者约束的基础和界限。”
民主理论
通过民主理论来论证劳动者参与管理的正当性是一种由来已久的学说。在德国讨论劳动者参与管理正当化问题时，该理论也一再被提及。持赞同意见的学者认为，“民主原则在企业的运用要求企业领导的正当化，也就是说由被企业政策涉及者来委任、辞退以及控制企业领导。所以，企业领导的正当化就不能仅通过资本所有者来进行，而必须同等权利的通过劳动者来进行；因为劳动者持续的为经营者的决定、为执行者的精神和行为所触及。”但是反对意见则认为，“将民主原则仅仅是国家形式仅适用于公法领域，将其适用于经济生活将导致不被允许的经济生活政治化。”
制约权力
制约权力理论的基本观点在于通过劳动者参与管理可以有效的制约企业的决策权力。其理由自在于“大型和超大型企业行使着经济权力，该权力超越商品市场和劳动力市场，对整个经济都具有意义。对这种经济权力发展的控制因为大企业的日益集中而变得急迫。通过对经营拥有利益的群体融入企业的领导中，将会分享该经济权力。通过阻止过渡的权力集中，参与决定对卡特尔法和竞争法起到了补充作用。通过参与决定而相互控制构成了对经济权力滥用的保障。”但是反对意见则认为“经济权力应通过市场经济的体制自身来控制。”
反对劳动者参与管理的理由及其反驳
侵害所有权
德国《基本法》第14条规定了宪法意义上的所有权保障问题。在此基础上，学者们认为，“在市民宪法运动中，所有权不仅仅是指个人消费品的所有权，而且包括不动产所有权和经济所有权，其被发展成了基本权利和人权。”所有权保障在整个市场经济制度中居于中流砥柱的作用。但“通过引入经济上的参与决定权，干涉了资本所有者的处分权。这已超越对所有权符合宪法所为的社会约束。对所有人来说，所有权内在的社会约束已在通过劳动保护法所建立约束中得到了体现。”
针对上述意见，德国联邦宪法法院在著名的涉及1976年《参与决定法》是否违宪的判决中，对其予以反驳。它认为“所有权的客体具有越多的社会属性和社会功能，也就是说其使用和支配不仅发生在所有人的领域，而是触及其他法律同仁指向于所有权客体利用的需求，则立法者越是有权确定其内容，对其进行限制。”而对于参与决定制度来说，其“所涉及的所有权具有较小的个人属性，与此相对，其社会属性则特殊突出。”因此，由立法者通过设计参与决定制度对其予以限制就有其制度上的正当性。尤其是在劳动关系领域，“因为在公司法上得到体现的所有权只有在人的劳动力帮助下才能够得到利用。尽管其在此受到强化的社会约束，这也没有侵害作为法律制度得到保障的所有权。”
也有学者从所有权和政治、社会平等的关系出发，论证了这种限制的正当性。认为“当生产资料所有权极度集中到少数人手中以至于消解了所有潜在的政治和社会平等时，所有权保障和民主原则的紧张关系就强化了。参与决定提供了对不合理的、单方的、不成功的私有生产资料所有权分配的替补性解决方案。”
妨害结社自由
参与决定制度，特别是企业层面的参与决定制度导致劳动者代表进入到雇主的管理机关，从而能影响雇主的决策，当雇主加入雇主协会时，进而影响雇主协会的决策。基于这种认识，反对意见提出，“参与决定法实质性的违反了《基本法》第9条第3款，因为该法使得社会对手可以对雇主协会施加影响，妨害了雇主结社的存在和活动——特别是其劳动斗争的能力和意愿，总体上将使得劳资协议制度失灵。”联邦宪法法院同样对该意见予以反驳，它认为“正如历史发展所表明的那样，劳动结社自由的保障首先保护的是劳动者，劳动结社自由的保障并不限于劳资协议制度。劳动结社自由保护首先产生于劳资协议制度、企业参与决定制度和工厂参与决定制度的相互作用中。企业中的参与决定并没有改变被参与决定的企业作为雇主的功能。”
累加性的参与管理导致劳动者一方处于优势地位
“工厂内部通过工厂委员会进行的参与决定、在企业组织中超工厂的参与决定以及劳动者在劳资协议框架内的集体参与的叠加可能产生了‘非平等性（Überparität）’；劳资协议自治的本性也因此被改变：在发生劳资争议时，雇主一方面坐在谈判桌旁的大企业董事会成员本身因为由对等占据的监事会任命，所以依附于劳动者一方。”而从实践的角度来看，人们也发现，“在工厂层面失败了的工厂委员会提议，在监事会中却往往通过一揽子行为顺带成功实现。”针对上述观点，联邦宪法法院则认为，“认为企业层面和工厂层面参与决定发生累加的观点没有正确认识工厂层面参与决定的范围以及两种参与决定形式结构上的不同。二者所决定的是不同事项，在不同决策层面发生作用，从其过程来看，二者并不能互相强化其作用。”
德国理论和实践关于劳动者参与管理合理性基础的现行观点
尽管围绕劳动者参与管理正当性的争论从来没有停息，但德国劳动者参与管理立法却一致在深入发展。在此争论的过程中，也逐渐形成了主流的论证劳动者参与管理合理性的思路：在所有权负有社会义务的基础上，结合《基本法》规定的社会国家原则论证了劳动者参与管理的正当性。所谓社会国是指“尝试尽可能在立法、行政和司法中追求社会公正理念的国家。社会国的目的是在社会中消除大的社会差别，为每一个民众群体保障适当的生活标准。社会国原则在德国基本法中通过保障劳动结社自由、职业选择自由，通过为共同福祉而使用所有权的义务以及预先规定的为社会化而对土地、自然资源和生产资料的征收可能性而得以表达。”也就是说，所有权负有社会义务的思想提出，所有权可以限制；而社会法治国家进一步要求为了劳动者以及其他社会弱者的利益限制和使用所有权。德国的理论和实践界认为，“劳动者在工厂和企业中参与的规定实现着社会法治国家（SozialerRechtsstaat）这一宪法上的信条（《基本法》第20条第1款，第28条第1款第1句）。在宪法的背景下，参与决定在劳动法中服务于实现社会政策上的基本关切：支配权限和领导权限应在相关人的参与下行使。工厂中的参与决定阻止将劳动者作为领导措施客体的工厂组织，它给予了分享（Teilhabe）的可能性，为依附性受雇者在工厂中开启了——如《基本法》第12条第1款所预先规定的那样——绝对必要的、有自我决定可能的、自我负责的职业生活自由。”
四、德国劳动者参与管理制度的发展趋势与面临的挑战
劳资协议中的开放条款对劳动者参与管理制度的影响
根据德国《工厂组织法》第77条第3款的规定，在劳资协议没有或通常不对有关工资或其他劳动条件做出规定时，工厂委员会和雇主可以达成工厂协议。人们称此为劳资协议对工厂协议调整对象的阻滞。但同时根据德国《劳资协议法》第4条第3款，劳资协议当事人可以在劳资协议中允许其他类型的、不同于劳资协议内容的安排。这种劳资协议当事人所做的允许其他安排的条款，被称为开放条款，开放条款排除了劳资协议对工厂协议的阻滞。在德国实践中，这种开放条款越来越多的被使用，导致劳资协议当事人将一些传统中应当由劳资协议调整的内容，转嫁给工厂委员会通过参与管理制定工厂协议来完成。参与管理和工厂协议在实践中的作用得到进一步扩展。
企业结构变迁对劳动者参与管理制度的影响
德国的劳动者参与管理制度以德国市场上的传统企业为模型。“这种参与决定遵循一种官僚式的企业管理模式，在这种模式中，尽管劳动者被视为积极思考的合作者，但其又被约束于严格组织并具有僵硬规则的等级体系中。”但在全球化的背景下，企业组织不断变化，企业管理变得日渐灵活。因此，劳动者参与管理制度如何应对这种灵活的企业管理需要就成为急需解决的问题。《欧洲工厂委员会法》规定的层级式的参与决定模式，大概是对这种僵化参与管理制度的回应。该法允许“核心企业的领导（《欧洲工厂委员会法》第1条第6款）与作为劳动者一方代表的‘特别谈判委员会’（《欧洲工厂委员会法》第8条）在遵守特定最低标准的前提下具体安排欧洲企业委员会的建立、组成以及劳动者的参与（《欧洲工厂委员会法》第17条以下）。”
全球化和欧洲一体化对德国劳动者参与管理制度的影响
如上所述，德国劳动者参与决定，是以德国企业为原型而进行制度设计的。不仅如此，在全球化和欧洲法律一体化的背景下，其所面临的最主要批评是“它紧紧系于特定的企业法律形式、企业在德国的住所以及劳动者在德国受雇。”在这一前提下，只有位于德国境内的德国雇员才可以参与决定，由此产生的问题是在劳动者参与决定的制度下，出现了部分劳动者对其他劳动者利益的决定。这在根本上是不符合参与决定制度设计的目标的。
五、德国劳动者参与管理制度对中国的启示
德国劳动者参与管理制度的许多具体制度设计都值得我们学习和借鉴。除这些具体制度外，其参与管理的总体框架，在如下方面尤其值得我们思考。
参与管理作为劳资合作的机制
一般认为劳动关系是一种既有合作又有对抗的关系，一起做蛋糕中的合作与一起分蛋糕时的利益冲突。“劳动者与用人单位在利益上天然存在冲突和矛盾，一方面追求工资福利最大化，另一方面追求利润最大化，两者利益是此消彼长的关系；但是两者的利益取决于劳动力与生成资料的有效结合，脱离此点两者利益都不存在。”如何在制度上为实现这种合作与对抗的共存找到通道？德国集体劳动法中的劳资协议制度与参与管理制度的共存解决的就是这个问题。工会、集体谈判、劳资协议更多体现的是一种对抗关系；而参与管理更多是一种合作机制。《工厂组织法》第2条第1款开宗明义的为劳动者参与管理设定了基本的功能基调：雇主和工厂委员会应在顾及劳资协议的基础上，充满信任的并在工厂中代表的工会和雇主联合会的协助下为劳动者和工厂的福祉而合作。在我国，当我们在政策上尤其强调劳动者和用人单位总体利益一致这个基本判断时，更应当大力发展劳动者参与管理制度。
参与管理制度的合理性基础并非建立在所有权之上
在我国，传统的理论将劳动者参与管理制度的合理性基础建立在所有制或所有权基础上。“职工民主管理是社会主义生产资料公有制的产物”，“企业管理权取决于生产资料所有制性质”这种以所有权为基础对劳动者参与管理制度合理性的论证本身一方面包含着否定参与管理的因素。因为，按照其逻辑，有所有权既有参与管理，没有所有权既没有参与管理。这种逻辑导致在中国非公有制企业中参与管理制度无法为人们所接受。另一方面，包含着与现代企业制度的冲突。在现代企业中，所有权通过投资转化为股权，股东享有对企业的重要决策权限，但是按照这种参与管理的理论，劳动者是所有权人，劳动者也享有参与决定权。当两种衍生于所有权的管理权限相遇时，其冲突则不可避免。中国公司法和劳动法中新三会和老三会的冲突问题因此而生。
实际上，德国参与决定的理论和实践表明，尽管对劳动者参与管理合理性基础存在多种不同意见，但所有意见都没有以所有权或所有制为论点。在根本上，劳动者参与决定的合理性和所有权并没有关联。不仅公有制企业可以有参与管理制度，而且在非公有制企业也可以由参与管理制度。对中国的劳动者参与理论完善而言，其发展的第一步应当是抛弃以所有权为基础而做的论证。
参与管理制度设计必须处理好劳动者参与与雇主经营自由之间的平衡
参与管理制度面临的最大质疑就在于它使得非出资人在一定程度上参与了企业的经营管理，限制了所有权人的权限。因此，参与管理制度从他诞生之日起所面临的问题就是如何均衡为保护劳动者利益而设计的参与管理制度和资本所有者之间的利益平衡。唯有如此，参与管理制度才可以与所有权保护共生于共同的制度框架下。对此，德国的理论和是制度在如下方面的努力值得我们关注：其一，明确参与管理的目的不是参与管理本身，而是维护劳动者的权益。“工厂委员会的参与决定权一般并不指向于企业主的原则性决定，而是在适当顾及劳动者社会和经济利益的意义上，首先指向于其具体的安排。”其二，具体列举的参与对象和参与形式。《工厂组织法》从第81条至113条非常具体的列举了劳动者参与管理的权限和事务范围；此外，在《参与决定法》等中，详细规定了劳动者如何加入现代企业制度而实现企业层面的参与管理。所有这些在本质上都是均衡劳动者保护和雇主所有权保障的规则。其三，分层次的劳动者参与权利设计。根据参与事项对劳动者保护和雇主自由干预的程度，分别设计为参与决定权和参与作用权，并在上述权利中设计不同的层次。
参与管理制度设计必须协调好工会与企业中劳动者代表组织机关的关系
工会和企业以及工厂中的劳动者都是劳动者利益的集体代表机制。在某种程度上二者存在功能性的重合，这种功能重合必然隐含着二者冲突的风险。在德国劳动者参与管理制度发展的过程中，工会组织担心因此会出现另外一个代表劳动者利益的组织，削弱工会的地位，因此在一开始对劳动者参与管理持反对态度。直到二者协调的问题得以解决，也就是通过：1.原则上赋予劳资协议对参与管理的优先地位；2.赋予工会影响劳动者参与管理组织的可能性；以及3.劳资协议对工厂协议的阻止作用，解决了二者的冲突问题。劳动者参与管理制度才得到了顺利发展。中国同样也存在着工会制度和劳动者参与管理制度，并且中国的工会还以企业工会为典型。企业工会和职工代表大会同时在企业中代表着劳动者的利益。如何协调二者的关系，德国的经验值得借鉴。
文章来源：《德国研究》，2017年第4期
作者：沈建峰
