【中国劳动保障报】郭鹏：共同富裕目标下提升农民工养老保险参保质量的建议
我国已建成世界规模最大的养老保险体系，截至2022年底，参加基本养老保险人数为10.53亿人，基本实现法定人群全覆盖。根据《中国灵活用工发展报告(2022)》的调研数据显示，灵活就业人员参加企业养老保险的比例仅有33.6%。以农民工为代表的灵活就业人员为就业地城市的发展作出了巨大贡献，但因用工的非正规性，大部分人仅参加了户籍地的城乡居民基本养老保险。
截至2022年底，全国农民工总量超过2.95亿人。值得注意的是，农民工的年龄结构在不断老化，50岁以上的农民工占比从2017年的21.3%，提高到了2022年的29.2%，在所有年龄组中位列第一。随着农民工群体年龄结构的不断老化，其养老诉求逐渐凸显。促进农民工等群体参加城镇职工基本养老保险，是实现二十大报告“健全社会保障体系”目标的必然选择，更是实现共同富裕的重要保障。
农民工参保政策不断完善
2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员“都要”参加企业职工基本养老保险。但从实际执行层面看，文件的“强制性”，变为实际上的自愿参保。2010年出台的《社会保险法》规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员“可以”参加基本养老保险。从“都要”变为“可以”，既是现实需要，也是无奈选择。
近年来，我国政府已将农民工等灵活就业人员的养老保险权益问题提到战略高度。2021年《政府工作报告》提出要“继续对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制”。紧随其后，国务院办公厅《关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》进一步明确了要完善适应灵活就业人员的社保政策措施，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。
2021年7月16日，人社部、国家发展改革委等八部门发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，规定“各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开”。在这一政策背景下，各地纷纷研究、密集出台相关政策。截至目前，31个省、自治区和直辖市中，除北京市尚未放开户籍限制，海南省在提供居住证、福建省在提供居住证或签署承诺书的条件下可放开户籍限制外，其余省份已基本全面放开。
体制机制层面仍需优化
一是社会保险权益与劳动关系捆绑，逐渐难以满足用工形式日益多样化的需求。
现有社会保险制度是伴随传统工业化模式下“强单位属性”的劳动关系建立的。随着用工形式的多样化，工作目标从岗位导向转变为任务导向，劳动方式越来越多元化、自由化和弹性化，“弱单位属性”逐渐凸显。与“弱单位属性”相伴而生的，是从业人员的劳动关系较为模糊、工作方式十分灵活、工作地方不再固定，多雇主甚至无雇主的现象逐渐增多。2021年，我国使用灵活用工的企业比例达到61.14%，同时，部分企业倾向于扩大灵活用工的规模。由于传统社会保险权益的认定需以劳动关系存在为前提条件，不可避免地把大部分农民工等灵活就业群体挡在了制度保障之外，难以适应劳动力市场的新变化、新形势和新需求。
二是现有转移接续政策在一定程度上影响农民工参保积极性。
农民工群体流动性普遍较大，现有转移接续制度下，他们可能面临一定的权益损失。第一，跨统筹地区流动的农民工群体面临潜在的权益损失。不少农民工在经济发达地区参保缴费，在经济欠发达的户籍地领取待遇，造成部分权益损失。第二，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险之间的转移接续，无论是缴费年限单向认定的规则，还是关于统筹基金转移的规定，都在一定程度上降低了农民工参保积极性。尤其是，如果以灵活就业人员身份参保，需缴纳全部社保费，在从城镇职工养老保险转向城乡居民养老保险时，将会损失掉自己为统筹基金贡献的全部份额。
三是宣传和引导机制急需进一步完善。
大部分农民工群体的受教育程度较低，参保意识不强。他们往往对如何参保、如何选择缴费档次、如何转移接续等政策了解不多。加上这类群体获取针对性有效信息的渠道不足，进一步制约了他们参加城镇职工养老保险的积极性。
提升农民工群体参保质量的政策建议
一是建议按是否存在劳动关系，有针对性地分类施策。
第一类，对于存在劳动关系或事实劳动关系，但由于种种原因没有与用工方签订劳动合同的隐蔽用工现象，要督促企业规范用工，依法签订劳动合同、缴纳社保费。尤其对于通过把劳动者转换为个体工商户等方式规避雇主责任等现象，应联合税务和劳动监察等部门协同执法，维护农民工群体的合法权益。
第二类，对于不完全符合现有劳动关系认定条款的农民工群体，企业更有可能规避相关责任和义务。针对这类群体，应考虑将社会保险权益逐步与劳动关系解绑，探索建立与收入挂钩的社会保险权益认定方式。通过个人和“雇主”共同缴费的方式融资，其中，“雇主责任”部分，按照“谁获利谁担责”的原则，探索由平台或用工方和政府按照一定比率分担缴费责任的渠道。对于存在多个平台或用工方的情况，各方可按照支付给参保人的收入占比分摊缴费。
第三类，对于依托平台从事自营职业等应以灵活就业人员身份参保的群体，可规定年收入达到当地上年度在岗职工平均工资一定比例者强制参保。考虑到多数灵活就业人员的收入偏低，应探索依据参保人实际收入的一定比例缴费，或提供更多的缴费档次供其选择。
二是按不同制度、不同统筹地区，分段累计待遇。
可充分借鉴欧盟的做法，最终实现在不同制度之间、同一制度不同统筹地区之间，均不需要再转移。按照先冻结、达到待遇领取年限后分段结算的办法，待参保人达到退休年龄时，各地区和各制度分别负责支付相应部分的待遇给付。针对缴费年限问题，应设立各个制度的最低享受待遇资格年限和全额领取待遇年限。应参照别国成熟经验，结合我国实际国情，谨慎研判。最低享受待遇资格年限不应设定太长，全额待遇领取资格年限不应设定过短。对满足最低资格领取年限的参保人，应按照相应比例，发放已累计权益。
通过前述“依收入参保”的方式，在达到待遇领取年限时“分段计算待遇”，可以保障灵活就业群体的中高收入人群的养老保险待遇。但对于收入较低的人群，仍可能面临养老保险权益不足甚至是老年贫困的风险，不利于实现共同富裕。针对这类人群，应把财政补贴用于基本养老保险的部分尽快制度化、规范化、显性化，并在此基础上，加快研究并建立基于养老金收入调查的普享型保障养老金制度。
三是加强部门间协同配合，加大宣传力度。
各级政府部门应进一步充分利用互联网时代信息化的优势，加强有针对性地宣传引导。用最通俗易懂的语言普及相关政策，增强农民工等灵活就业群体的参保意识，避免他们从其他渠道获取不准确甚至有错误导向的消息。
此外，应充分利用好工会等部门的组织优势，加强各部门之间的协同合作。工会应改变传统的入会方式、降低入会门槛，加快农民工等灵活就业群体的建会步伐。通过签订集体合同，监督企业依照法律参加社会保险，提高他们的参保意识，保障其合法权益。还可开通法律决策咨询热线等方式，组织专业人士进行相关劳动法律风险评估的讲解。