【法制晚报】社会救助立法亟待扩大救助范围
对话嘉宾: 郑功成 中国人民大学教授
杨思斌 中国劳动关系学院教授
杨立雄 中国人民大学教授
吕学静 首都经济贸易大学教授
林闽钢 南京大学教授
国务院法制办公室1月2日公布了《社会救助暂行办法(征求意见稿)》,公开向社会征求意见。在接受《法制日报》记者采访时,多位学者就完善意见稿提出建议:扩大救助范围,明确划分中央政府和地方政府的经费保障义务。宜引入低收入家庭概念
记者:社会救助制度是向特定困难群众提供及时、必要救助的托底性保障制度。意见稿中所规定的救助对象是否科学?
杨立雄:意见稿规定,教育救助、医疗救助、就业救助、临时救助的资格条件均以最低生活保障对象为基础,或都包含了最低生活保障对象。建议重新确定并适当降低教育救助、医疗救助、就业救助、临时救助的资格条件,将其条件与最低生活保障脱离,以收入或支出作为判别标准之一。
郑功成:社会救助是社会保障体系中的保底性制度安排,一旦出现缺漏即意味着会有人马上陷入危机,因而是实现社会底线公正的客观标志。要守住底线,救助对象就宜从低保对象扩展到低收入群体。现行草案基本上局限于低保对象。那些超过低保收入的困难群体如果无法得到援助,将陷入生活危机,这极易形成贫困陷阱。
因此,从低保对象向低收入群体扩展,是社会救助立法要解决的首要现实问题。
杨思斌:社会救助的对象不能局限于低保对象和特困供养人员。应当明确提出“低收入家庭”的概念,在低保对象之外还要将医疗、教育、住房、就业、临时救助等政策延伸到低收入家庭,让低保边缘的困难人群也得到救助。只有这样才能形成梯度救助,避免“悬崖效应”,使更多的困难群众从社会救助制度中受益。
吕学静:意见稿规定的救助范围比目前的实际救助范围还要窄。应确定低收入家庭的概念,可将那些收入相当于低保标准1倍、1.5倍或2倍的家庭,确定为低收入家庭。应早日上升为人大立法
记者:社会救助制度应采取何种立法形式?
郑功成:社会救助制度在实践中存在的诸多难题表明其急需步入法治化轨道。在全国人大常委会无法尽快制定《社会救助法》的情形下,由国务院制定专门的社会救助法规十分必要且具有紧迫性。
该法规还需要处理好与已经存在的《农村五保供养工作条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《自然灾害救助条例》等多部法规的关系,是废止还是部分废止,应统筹考虑。
杨思斌:目前以“暂行办法”的方式规范社会救助,会与目前社会救助相关的条例相违背,造成以“暂行办法”来废止“条例”的问题,不太合适。规范社会救助应由全国人大立法,理由在于:一是以法律形式规范社会救助,有利于实现社会救助从行政主导到权利主导的转型,使公民的社会救助权利得到法律的保障,政府的救助责任和行为得到法律的规制；二是由全国人大常委会制定社会救助法,可提高社会救助法律的位阶,增强其效力。
林闽钢:目前的意见稿中,只是以部门的工作内容作为立法规定的范围,部分地方拼凑的痕迹明显。希望《社会救助法》早日出台。明确政府经费保障义务
记者:社会救助涉及多个部门,多部门负责的情况下如何形成顺畅、高效、衔接的管理体制和运行机制?
郑功成:需要进一步明确重塑行政管理职责,严格规范制度运行。应进一步强化民政部门综合统筹管理职能与公共资源配置功能,健全专业化的救助经办机制而不是简单地让基层政权代办,并切实推行问责制。
吕学静:尽管意见稿中提到了多个部门以及地方人民政府应担负的职责,但管理体制及职能分工尚未真正厘清。社会救助是政府责任,需要在意见稿中单列出一章明确经费保障。特别是要明确中央财政和地方财政的关系。
林闽钢:应完善社会救助资金、物资保障机制,社会救助资金和社会救助工作经费由各级政府列入财政预算。社会救助工作经费应限定支出范围和用途。各级人民政府鼓励社会组织建立社会救助公益基金,开展社会救助活动。